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借鑒 | 英國城鎮化經驗總結

    文章來源:新型城鎮化研究中心 發布時間:2018年10月29日 點擊數: 字號:

    英國是世界上最早推進和實現城鎮化的國家,締造了世界城鎮化史中的四個創舉:第一個提出建立“花園城市”等科學理念;第一個制定以公共政策干預引導城鎮化發展方向的《城市規劃法》;第一個實行維護社會公平正義的城市(鎮)社會保障體系;第一個立足統籌城鄉發展較為成功地治理了“城市病”。英國推進城鎮化的經驗值得總結借鑒。

 

一、以先進的建設與管理理念為引導,提升城鎮化建設管理水平

  回顧英國城鎮化建設歷程,先后主要有以下四種先進理念。

  一是空想社會主義者羅伯特•歐文提出的“理想城市”,主張理想的城鎮應兼納城鄉優勢,在城鎮發展、形態、管理、社會生活等領域統籌城鄉發展。

  二是社會改革家埃德溫•查德威克提出的社會改革論,主張通過完善濟貧法、供水排水、污水處理、公共衛生、城市服務、學校建設、貧困兒童教育等社會改革計劃的推廣實施,解決英國城鎮化快速發展過程中出現的“城市病”。

  三是埃比尼澤•霍華德倡導的“花園城市”理論,花園城市運動反映了城市居民對理想住所的向往,影響了以后英國乃至世界城市發展的規劃。

四是“雙向運動”理念,它提出城鎮化也應有先進生產要素和先進文化向農村的輻射,這種“雙向運動”的結果就是城鄉一體化。

 

二、以科學完善的發展規劃統籌城鎮建設,實現城鎮的可持續發展

  英國曾因自由放任的經濟自由政策,導致城鎮化出現自發性、盲目性和不平衡等沉痛教訓。因此,英國賦予規劃重要地位,突出“三個注重”。一是注重城鎮化發展規劃必須可持續發展的目標。英國的城鎮化發展規劃在制定及執行過程中,旨在推動政府實現四項可持續發展目標。二是更加注重規劃執行的剛性要求。英國的規劃管理非常嚴格,按照規劃法規的有關要求,進行城鎮建設和管理必須以規劃為依據,如動用綠地搞開發,必須經副首相批準。三是更加注重強調規劃建設的適度超前性,把城鎮的遠景規劃與近期的改造和發展相結合,讓規劃引導城鎮的發展。

  夯實農業發展基礎,保障城鄉統籌發展

  英國城鎮化初期的圈地運動對農民的盤剝,破壞了農業生產力,激化了社會矛盾。這個沉痛教訓使英國政府認識到農業是推進城鎮化發展的基礎,政府必須制定相關法律來保證城鄉統籌發展。英國政府認識到,農業發展是推進城鎮化的前提,農業與城鎮化是相輔相成關系。

從1948年《城鄉規劃法案》生效起,英國強化農業主體地位,嚴格控制農地開發,不管是私人或公共機構征用土地,都必須獲得當局授予的規劃許可證,并且向土地所有者支付補償。通過實施該法案,使農業用地有了法律保障。農業的穩步發展,為工業化、城鎮化奠定了堅實基礎,提供了發展的基本動力。

 

三、立足鄉村工業發展,大力推進城鎮化建設

  英國城鎮化在產業支撐方面創造了一種離土不離鄉的鄉村工業發展模式。這種模式以鄉村為依托,重點發展以農業為加工對象的鄉村工業。鄉村工業發展的逐步集中,推動了農業與工業的分工,實現了農民的就地轉化,同時又為農業的規模化經營提供了保障。

  它一方面把農村改造成為宜居的小城鎮,導致了新工商業城市的出現和成長,促進了城市和鄉村的融合,加快了農村的城市化過程;

  另一方面緩解了大城市沉重的壓力。英國很多新城市的興起是鄉村工業發展的結果。

  如伯明翰成長于“黑鄉”制鐵工業區;曼徹斯特和利物浦興起于蘭開夏棉紡工業區;利茲是西萊丁毛紡工業區的中心;謝菲爾德興旺于約克郡西南部的“哈蘭姆郡”制鐵工業區。鄉村工業發展和這些新城市興起,促使英國西北地區經濟走向繁榮,縮小了與東南部的地區差距。

 

  四、注重通過規劃立法,規范引導城鎮化發展的方向

  據統計,自1909年以來,英國先后頒布40余部關于城市的法規。1909年,英國頒布了世界上第一部城市規劃法——《住宅、城鎮規劃條例》,標志著城市規劃作為一項政府職能的開端。

  1947年頒布實施了《英國城鎮和鄉村規劃法》和《綜合發展地區開發規劃法》,第一次在法律上將城鄉納入一體進行統籌規劃與建設,1952年還頒布了《城鎮發展法》。目前已經形成了由中央、地區和地方三級組成的完善的規劃制定管理體系。

  2004年新修訂的 《城鄉規劃法》,將原來的指導性地區規劃上升為立法性規范。城鄉規劃立法強化了政府宏觀調控的作用,為政府用強制性規定和規劃立法來干預、調節、規范、引導城鄉的有序建設、發展發揮了保障作用。

 

  五、政府引導、市場運作、公眾參與的三位一體城鎮化推進政策

  其一,政府注重通過行政、法律和經濟手段,引導城鎮化的健康有序發展,用行政、財稅、規劃等手段來彌補市場機制的不足,英國的一大創舉,是推動新型區域治理組織等組織創新,設立綜合的或專門的跨區域行政組織來強化區域協調管理。其二,英國重視城鎮化發展進程中市場機制的作用。三是將公眾的有序參與作為城鎮化建設的重要動力,一方面,英國的法律為公眾參與提供了行動的框架和依據,另一方面是通過激勵性的規劃引導,提高公眾參與城鎮化建設的積極性。

 

  六、以文化傳承與弘揚為導向,注重城鎮的歷史遺存與地域性文化特色保護

  英國以文化傳承與弘揚為導向,重視歷史文化保護和特色城市(鎮)打造。

  一是制定專項法律規范歷史文化遺存和地域文化特色資源的保護

  1953年,英國頒布了《歷史建筑和古老紀念物保護法》等法律,以規范和引導城市(鎮)改造和更新行為,至今列入官方名單的保護建筑有75000個。按照規定,建筑歷史達到50年以上,一般不允許再拆除;無人繼承的則由國家歷史文物保護機構收管經營。

  二是1967年開始劃定特別保護區,從最初的200個到至今已有9000個列入名單

  三是因地制宜,強化特色,根據當地的自然、歷史和產業發展特點進行差異性規劃,充分發揮城鎮文化對城鎮化建設的支撐作用,將城鎮文化塑造與突出地域性文化結合

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